Fortalecimiento De La Fito y Zoosanidad Nacional, Un Requerimiento Para El Siglo XXI

Preparado por:

Arturo Correa y Lorenzo Caballero, Ingenieros Agrónomos[1]

1. INTRODUCCIÓN

Las condiciones de excepción de la situación fito y zoosanitaria de Chile, la calidad de sus profesionales, el desarrollo científico del país, la gran capacidad de innovación de los productores agrícolas, la estabilidad política, entre otras materias, le ha permitido a los productos del sector silvoagropecuario insertarse exitosamente en el mundo del comercio internacional.
Estos atributos, en conjunto con el marco de la política de libre comercio implementada por el Gobierno de Chile, han estimulado al sector silvoagropecuario a mejorar su nivel de competitividad y aprovechar las nuevas oportunidades de mercado, entre otros aspectos.
Sin embargo, el globalismo y la globalización mundial que se ha manifestado a través de la implementación de estándares comunes y el aumento del flujo comercial entre países (importaciones, exportaciones y tránsitos), ha generado un incremento de los riesgos desde la perspectiva fito y zoosanitaria, constituyéndose en una amenaza que debe ser abordada a tiempo, si se quieren preservar las ventajas comparativas relacionadas con la condición sanitaria, localización hemisférica y climática del país.
 
Otros aspectos que presionan la fito y zoosanidad del país son:
a. Cambios en las exigencias impuestas por los países importadores de productos agropecuarios, producto de la modificación en la tendencia mundial del consumo y producción de alimentos, principalmente orientada a aumentar la calidad sanitaria de los productos y a un mayor cuidado del medio ambiente (menor uso de agroquímicos y energías de origen de fósil, trazabilidad, inocuidad, entre otras);
b. Nuevas normativas o estándares de comercio más exigentes, que derivan en una constante re evaluación de lo que se hace;
c. Intensificación de la investigación e innovación en áreas silvoagropecuarias (alimentos funcionales, nanotecnología, controles biológicos, biotecnología, otras), lo que deriva en aceleradas modificaciones tecnológicas, que requiere de profesionales en las entidades regulatorias y/o fiscalizadoras capaces de entender y dar respuestas eficaces y eficientes a este tipo de demandas;
d. Cambio climático, modificación de las condiciones agroclimáticas de producción de cultivos y alteraciones en las dinámicas poblacionales de las plagas;
e. Incremento en los requerimientos y de la  celeridad de las respuestas, de manera de no obstruir el flujo comercial; y
f. Incremento de los análisis de riesgo y la preparación de sistemas de contingencia frente a un riesgo fito o zoosanitario, entre otras.
 
En este contexto, el país requiere la presencia y, la efectiva acción, de un organismo especializado en estas materias, de manera de aprovechar estas oportunidades que representan un potencial para el desarrollo del país.
El Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) es el organismo oficial del Estado de Chile encargado de contribuir al desarrollo productivo y a la competitividad del sector agrícola, ganadero y forestal, a través de la generación de políticas de sanidad vegetal, salud animal, recursos naturales renovables y calidad agroalimentaria.
La misión que esta institución autodefinió es “Proteger y mejorar los recursos productivos y los recursos naturales renovables del ámbito silvoagropecuario del país, así como asegurar la inocuidad de insumos y alimentos agropecuarios, para apoyar el desarrollo sustentable y competitivo del sector”.
Las tareas del SAG son múltiples, sin embargo, la central, la que lo diferencia de cualquiera otra entidad del Estado y que define su quehacer, es la de proteger el patrimonio fito y zoonitario del país, considerado un bien público, indivisible y que, de alterarse, generaría efectos negativos en los ámbitos productivos, económicos y sociales del país. Por ser un bien público, el Estado es el responsable de ejercer todas las acciones necesarias para lograr su protección y, cuando corresponda, su restablecimiento.
Las actividades más importantes desarrolladas para preservar este patrimonio fito y zoosanitario de la nación y que el SAG implementa a través de diversos programas se pueden resumir en tres ámbitos de acción:
 
Pre frontera:
–       Análisis de riesgo de plagas;
–       Autorización de plaguicidas; productos de uso veterinario
–       Autorización de material Vegetal GenéticamenteModificados; y
–       Acuerdos bilaterales destinados a proteger el patrimonio, entre otras.
Frontera:
– Defensa silvoagropecuaria (controles fronterizos de todos los puertos terrestres, marítimos y aéreos tanto de importación como de tránsito de productos silvoagropecuarios); y
– Certificación de exportaciones en el cumplimiento de las exigencias impuestas por los diversos  mercados de destino, entre otras.
Territorio:
– Vigilancia silvoagropecuaria;
– Control, supresión y erradicación de plagas silvoagropecuarias;
– Fiscalización y verificación del cumplimiento de normativas legales y reglamentarias en diversas materias silvoagrícolas, pecuarias, de semillas y recursos naturales; y
– Aplicación de la normativa vigente sobre protección de los recursos naturales renovables, incluyendo áreas de gestión ambiental, vida silvestre, protección de suelos y agricultura orgánica, entre otras.
Las bases estructurales sobre las cuales se ha cimentado el direccionamiento de las acciones del SAG durante los últimos años, se han centrado en tres ejes:
– La Ley Orgánica del Servicio y normativas generadas;
– La Política Gubernamental, cuyo énfasis se ha modificado dependiendo de la administración y los directivos que la aplican. Algunas de las materias priorizadas han sido: desarrollo de mercados externos; fomento productivo; estrategias de calidad; apoyo a la agricultura familiar campesina; calidad de los servicios públicos; y fortalecimiento de la competitividad;  entre otros. A partir de ellos el SAG ha tenido que ajustar su acción técnica y;
– Los Acuerdos Internacionales (Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial de Comercio, Codex Alimentarius; Oficina Internacional de Epizootias (OIE), Agenda Química Internacional, OCDE, entre otras),que en su gran mayoría, son de obligatoria aplicación;
– Acuerdos bilaterales, logrados a través de procesos de negociación, los que han generado como resultado Protocolos de trabajo relacionados con el intercambio de productos silvoagropecuarios.
 

2. ANALISIS DE LA ACTUAL SITUACIÓN DEL SAG

 
La transformación sustancial que ha sufrido el Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (CIPF y la OMC), las políticas silvo agropecuarias nacionales, en especial las asociadas a la apertura de mercados, y la disposición de importantes recursos para el fortalecimiento del SAG (fines de la década pasada), se consideraron suficientes para establecer las bases para que el Servicio Agrícola y Ganadero, como parte fundamental del sistema de fito y zoosanidad del país, abordará los requerimientos y exigencias, presentes y futuras.
El análisis del trabajo del SAG, se puede separar en un antes y un después respecto al año 2000. Previo al año 2000, la estructura institucional era fuertemente respaldada por las disposiciones normativas generadas por sí misma, aplicándose como paradigma, riesgo cero a las importaciones o tránsitos silvoagropecuarias que pudiesen representar problemas a la fito y zoosanidad del país (pues no se consideraba obstáculo al comercio).
Después del año 2000, se establecieron dos hechos relevantes: (i) El SAG inició un proceso de transparencia de su accionar institucional, acorde con las tendencias internacionales; (ii) La apertura comercial del país y las regulaciones internacionales establecidas por la OMC derivaron en la aplicación internacional del mínimo riesgo, que dice relación con la imposibilidad de los países de prohibir perse la entrada de productos silvoagropecuarios, por lo cual surgió la obligación de regular, mediante requerimientos técnicamente justificados, las importaciones de productos, sustentado en la propuesta internacional de un libre comercio a nivel mundial.
Ambos hechos generaron un profundo cambio de orientación institucional, que conllevó a fortalecer las unidades técnicas con expertos a objeto de abordar los riesgos en cada accionarque se realizaba.
Para dar cabida a estos cambios, inicialmente se realizaron variastransformaciones  importantes en su estructura organizacional, sin embargo, estos ajustes no fueron suficientespara adecuar al SAG a los nuevos requerimientos nacionales e internacionales. Motivos de diversa naturaleza impidieron concretar la transformación total requerida, entre ellas,  las indefiniciones en la reorganización del Ministerio de Agricultura (MINAGRI) en su totalidad.
El inmovilismo de la última década, ha provocado resultados y situaciones extremadamente delicados en el cumplimiento de las funciones del SAG, a saber:

• Desarticulación institucional. Se pueden detectar repetitividad y sobre posición de acciones en múltiples áreas del quehacer institucional del SAG,como consecuencia de la ausencia de funciones claramente definidas en su estructura organizacional (por ejemplo entre la División de Asuntos Internacionales y lasDivisiones de Protección Agrícola y Forestal como la Pecuaria);

• Respuesta tardía frente a requerimientos. Este elemento resulta vital en el ámbito de la fito y zoosanidad, toda vez que para evitar el establecimiento de una plaga el elemento fundamental es la rapidez de las medidas tomadas. Distintos factores han incidido en esta situación: financieros (falta sensibilidad política sobre la temática), técnicos (carencia de una política de capacitación permanente), dirección (insuficiente competencia técnica de algunos directivos), entre otros;

• Baja participación de los equipos técnicos regionales en el desarrollo institucional. A pesar de los esfuerzos del Estado para lograr una descentralización administrativa,el SAG sigue teniendo una visión excesivamente centralista, tanto en la planificación de las tareas financieras y técnicas como en la priorización de éstas, minimizando los aportes de las unidades regionales existentes (direcciones regionales, oficinas). Esta situaciónse acrecienta si se asocia directamente a la función central del SAG, la protección del patrimonio fito y zoosanitario del país, ya que, estas materias tratan temas biológicos, los cuales modifican su accionar de acuerdo a la realidad edafo- climática del lugar, por tanto, de no existir un análisis particular, específico, local, las tareas definidas centralmente  pueden tener efectos nulos, generando pérdidas de recursos y/o el incremento de los riesgos fito y zoosanitarios;

• Pérdida de liderazgo interno e internacional. En lo internacional, la escasa y/o débil participación en foros político técnicos relevantes en el ámbito de la fito y zoosanidad  tales como CIPF, OIE, Agenda Química Internacional, OIV, comités de la OCDE entre otras, ha generado una falta de seguimiento de las tendencias y conocimientos internacionales y, en algunos casos,  la aceptación de lo acordado sin un análisis riguroso de su impacto.

En el contexto interno, el SAG ha ido perdiendo liderazgo, al no asumir un accionar propositivo y de coordinación en  actividades que le son propias;

• Insuficiencia  de capacidades técnicas especializadas y de gestión de los profesionales y técnicos que trabajan en áreas sensibles. A fines de la década pasada, como se señaló anteriormente, el SAG recibió un importante aporte de recursos para contratar personal. La gran mayoría de los contratados carecía de experiencia y formación especializada, siendo destinados una alta proporción de estos a cumplir funciones en el nivel central de la institución, donde se concentran las decisiones más sensibles, entregándoles por tanto, al personal recién incorporado, decisiones de alta complejidad. Sumado a ello, la desvinculación  de un importante número de funcionarios de larga trayectoria y fuertes capacidades técnicas, en diversas áreas del Servicio, redujo el  traspaso de conocimientosy experiencia a las nuevas personas contratadas, lo cual fue en desmedro del propio Servicio y de su accionar, perdiendo gran parte de su potencia técnica, altamente valorada y  reconocida a nivel nacional e internacional;

• Cambio de estructura organizacional.Cada nueva administración  incorpora una  o nuevas unidades técnicas o administrativas, hace desaparecer otras o fusiona algunas ya existentes. Este hecho es delicado, en especial cuando se tienen contrapartes estables (USDA, UE, OCDE, otras) que ven como los contactos y las acciones comprometidas deben modificarse de acuerdo al nuevo interlocutor, e inclusive, reanalizar los acuerdos. Esta situación resta seriedad a la institución y hace perder energías institucionales;

• Falta de articulación  con entidades del propio Ministerio de Agricultura. La complejidad de las acciones en fito y zoosanidad requieren de una mirada científica, tecnológicamente avanzada y holística. El SAG requiere apoyo institucional, para ello el INIA, INFOR, CIREN y FIA, mediante el aporte de expertos y fondos, pueden abordar en forma sistemática aspectos que el SAG, por sus funciones fiscalizadoras y normativas, no las debiera hacer. Entidades como INIA, por ejemplo, son fundamentales si se considera que tiene Centros Regionales a lo largo del país y sería adecuado generar una alianza de manera de apoyar la vigilancia fito y zoo sanitaria pensando en la excelencia de los cuadros profesionales de esta entidad;

De lo anteriormente señalado, se puede concluir que el trabajo de la institución ha ido perdiendo ritmo técnico y su accionar ha estado desorientado, llevándolo  a uno de los peores momentos de su historia institucional.
 

3. PROPUESTA

El desarrollo y fortalecimiento de la política sanitaria es clave para el desarrollo silvoagropecuario del país y, en este contexto y desde la perspectiva de bien público, el SAG debe ajustar y perfeccionar sus procesos y estructuras, realizar los necesarios convenios, alianzas y fusiones, apoyarse con herramientas modernas de gestión y trabajar articulada y armónicamente con otras entidades públicas (INIA, INFOR, CIREN, CONAF) yacadémicas, de manera de tomar decisiones técnicamente fundamentadas. En paralelo, mantener diálogos y trabajos permanentes con el sector privado para entender sus necesidades e interés, sumándolos a proceso de transformación  y modernización de la institucionalidad.
Adicionalmente, resulta clave el fortalecimiento regional de la institución a través de la elaboración de planes regionales de acción fito y zoosanitaria y en la identificación y preparación de proyectos para abordar las prioridades normativas y de  vigilancia, entre otras.
Basado en lo anteriormente expuesto, consideramos como altamente pertinente la implementación de las acciones siguientes:

1. Generar una Política nacional en fito y zoosanidad, con un horizonte mínimo de 20 años; y

1. Formular un Plan Estratégico Técnico-Organizacional que defina líneas específicas de acción que permitan fortalecer: la estructura organizacional, mejorar el marco normativo aplicable a gestión de la fito y zoosanidad nacional, fortalecer el control y fiscalización, participar activa y coordinadamente en las entidades internacionales relevantes, promover la difusión, formación, capacitación e investigación en materia de fito y zoosanidad.

Los objetivos de este Plan debieran estar orientados hacia:
(i)                  el fortalecimiento del estatus sanitario del país;
(ii)                la protección de los recursos naturales; y
(iii)               la admisibilidad de los productos agropecuarios a los mercados internacionales.
 
[1] – Arturo Correa, magister, consultor de FAO, ONUDI, PNUMA. Profesor Universitario U. Mayor Cátedra Protección Agropecuaria. Asesor e Investigador del INIA.
– Lorenzo Caballero,magister, ex Director Nacional del SAG.